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审判管理运行模式探析
作者:周小兵 蒋濒  发布时间:2013-10-15 09:51:32 打印 字号: | |

论文提要:

审判管理是对审判活动的组织、协调和监督。当前加强审判管理的特点,包括审判管理组织与管理措施的强化,管理的严格性与精细化程度的提高,信息平台的构建与技术手段的充分利用,管理活动中行政元素的强化以及对审判的渗入[1]2010年以来审判管理作为法院的一项重点工作,既有社会大环境的影响,也是法院自身健康发展的必然要求。其现实意义是有利于保障审判的公正、效率、廉洁和司法统一性。审判管理价值追求和审判理念的确立对准确定位审判管理的职能十分关键,审判管理要做到既不缺位有不越位,如何让审判管理权与审判权二者达到一个相对合理的状态,如何既尊重司法活动的客观规律,又让审判管理活动发挥应有功效,保障审判活动公正、效率与效果达到管理者目的,是对审判管理运行模式探析的核心点和关键点,也是本文立作的出发点和落脚点。(全文约7500字)

 

 

审判管理作为法院系统最近几年的热点,自2010年以来,最高法院将加强审判管理作为法院的一项重点工作,进行了一系列的动员部署。相关会议多次召开,并出台了一系列相关文件,法院审判管理已呈全面强化之势。如何厘清审判管理理念和价值取向,准确定位审判管理的职能,充分发挥审判管理功效,是每一个从事审判管理工作者都应认真思考的问题。本文从以下几个方面多审判管理运行模式进行探析:一是审判管理的价值追求,就是通过加强审判管理所要达到的目标;二是加强和改进审判管理应当坚持的理念;三是审判管理的内容和机制构建,这也是审判管理工作的重点;四是审判管理结果的运用。

一、审判管理的价值追求

(一)保障实体公正、程序公正与形象公正的有机统一

这“三统一”每个法官都能说出来,但做起来却不容易。程序公正的作用就是保障实体公正,程序公正虽然具有独立的价值,但是它主要是一种服务手段,主要体现在提供给当事人一个公正的程序让他把自己的意见表达清楚。

在法院,形象公正属于作风建设的内容。实质上形象公正,对当事人来说也非常重要。比如开庭的时候,一个律师和承办法官认识,打了个招呼,或者使了个眼神,而对方当事人和你不熟,那么这样他就会怀疑你和他的关系不一般的合理性怀疑。即使你在处理这个案子的时候,实体和程序都是公正的,也可能因为这一点小小的纰漏,当事人就揪住不放。因此,强调形象公正和程序公正是为了保证实体公正,而不是说光要程序公正、形象公正,而不管案子的实体处理得怎么样。当然这个程序公正和形象公正是可视的,并且可视化程度非常高,而实体公正是需要别人去探讨、去分析的,并且对于实体公正,不同的人会有不同的理解。针对一个案子,三个合议庭成员可能会有三个不同的意见,到审委会研究还有可能会形成不同的处理方案,但是无论哪一种处理方案都不可能离开社会公众对于“公正”的理解。现在非常需要强调这三者的统一,只有这三者统一了,公正才是全面的、真正的公正。这就是审判管理价值追求的第一个方面,就是实体公正、程序公正和形象公正的统一。

(二)司法公正、司法效率和司法效益的统一

司法公正和司法效率一直是审判管理的重要内容,关于司法公正前面已经提到过。关于司法效率,目前我们大都是从流程管理的角度来进行控制,而且主要落脚于审限管理。实质上,司法流程是提高司法效率的一个重要环节,但是不能将两者等同起来。司法效益的问题,就好比市场经济讲究投入和产出,司法活动也应该讲究投入和产出,这主要是从审理程序的角度来说的。把一审案子办好了,上诉的少了,从效益的角度来说就是好的。当然不能单纯说,案子上诉的多了就说案子办得不好,但是上诉的案子多了,必然会占用更多的司法资源。如果二审案子没有办好,申诉再审的多了,下一步要投入的司法资源就更多;占用的司法资源多了,处理事情的难度反而就更大了。司法公正和司法效益应当是统一的,现在对于司法效益还没有充分重视起来,没有从这个角度来重视司法投入问题。

(三)政治效果、社会效果和法律效果的统一

很多一线法官最注重的是法律效果,认为应当严格按照法律规定判,法律怎么规定就怎么判,而领导更强调社会效果和法律效果的统一。强调社会效果和法律效果统一,这是和目前的司法环境有很大关系,这也是突出强调调解的地位和作用的原因所在。现在有些案子,可能不仅仅是当事人,还包括社会公众,对法院负面的评价不少,而这种负面的评价与法院内部自己对自己的评价差距很大。有时候我们也应该认真反思一下,是不是仅仅是媒体的炒作?现在,很多法官也逐渐意识到了社会效果和法律效果统一的重要性。

所谓的社会效果统一,就是你办的案子是不是符合社会大众对正义普遍的评价。当然,当事人有一方是原告,另一方是被告,败的一方说你这样办得对是很难的,这个是可以理解的,但是所办的案子,社会上大部分的人都觉着不对,这个案子是不是就判得有问题了?我们应该将裁判结果衡量、评价一下,看它是不是符合社会上大多数人对公正和正义的理解,如果不符合的话,要么再回去看看法律依据是不是找错了,要么就再回去仔细琢磨一下,是否对法律规定的理解有偏差。无论是在中国的法律环境下,还是在美国的法律环境下都是要讲究法律的社会效果的。美国一个叫本杰明·卡多佐的法官写的关于司法过程性质的书,他本人被称作英语世界有史以来最伟大的上诉法官之一。他强调,在商法领域,判决应符合商业交往中所追求的诚信,要和实际生活的需要相吻合,也就是需要社会公众来检验这个司法决定是不是公正。法律来源于社会,就要在社会实践中检验这个法律的规定是不是一个良法。一般的法律在立法过程中就广泛地征求各方面的意见,或者说法律在立法过程中就考虑了这种社会正义的要求,所以说如果所判的案件结果和社会上大部分流行的观点不相一致的话,就得回过头来反思一下你这个案子了。

关于政治效果的问题。本质上来说,法律肯定是要为政治服务的,在任何国家都是这样的。典型的例子,在美国罗斯福新政的时候,那时是非常强调社会公共政策的,当时经济危机爆发,国家和政府不得不干预经济生活,当时卡多佐已经是联邦最高法院的法官了,他通过司法活动支持罗斯福的新政。他在书中写道,司法的公共政策是至高无上的,它要高于自由贸易所遵循的原则。实际上在美国,特别是在自由资本主义社会的时候,是非常强调自由贸易的,到了罗斯福新政的时候,司法之所以要支持这个新政就是因为社会已经到了不得不由政府来干预自由贸易的时候了,而其司法活动也同时跟进,在司法裁判领域卡多佐就大胆地提出,司法的公共政策具有至高无上的地位。在我国一些案件是涉及改制的案子,现在可能较多的是涉及调结构、转方式的案子。对此要有个正确的认识,不要一味地对强调政治效果牢骚满腹,只有政局稳定了,经济才能发展,这才是整个社会的福祉。

(四)保障裁判案件、化解矛盾与司法权威的有机统一

法院的职能就是审判,但是把案子判出去了并不意味着职责的完成,还要看矛盾有没有化解,是否因为所判的这个案子更加激化了当事人之间的矛盾,甚至更加引起了当事人、社会和政府之间的矛盾?这是一个值得我们每一个法官思考的问题。现在上访、信访案件很多,虽然跟信访制度本身有关系,但是不可否认的是,有的案件确实不仅没有帮助化解纠纷,反而是激化了矛盾,导致了接下来的处理更加麻烦。信访案子难处理,更多的是用一种非法律的途径,而其更潜在的危害是损害了法院的权威,这就是会形成一个恶性循环。在目前现有司法体制和机制并不健全的情况下,法院在职责履行的过程中,每个法官在办案过程中,都还是可以有所作为的。

二、审判管理理念的重塑

新形势下,审判管理应当秉持什么样的理念呢?任何工作都需要与之相适应的管理,对于审判工作的管理也不例外。

(一)程序管理和实体自治的结合

原来的审判管理没有独立的地位,尤其是在20世纪90年代的时候,审判管理就是完全的层级管理,审判长、庭长、院长、审委会,都要履行各自的层级管理职责。而现在强调的层级管理职责是在遵循司法规律的前提下,履行层级管理的职责。原来在案件审理过程中,庭长、院长的权力很大,基本上能直接决定案件的结果,基本是一个行政管理模式。而现在,虽然还没有完全走出行政管理的模式,但是已经在逐步按照法律模式在运行。

审判管理实际上从一开始有法院就有,关键是要一种什么样的审判管理,就是要让程序管理与实体自治相结合。司法权是一种判断权,中立性和独立性是判断权正确行使的基本要求。以往审判程序的启动、运行与终结等环节,均是以行政命令以贯之,或者说是行政模式的翻版。审判管理改革的核心内容,就是要革除不符合司法活动性质与规律的行政管理积弊,从审判工作机制上确保法官居中审判,独立裁断对于审判活动的管理,应重在程序的管理,且应限于对审判程序依法推进方面的管理;对于涉及审判组织裁判权的行使,无论系程序性问题,还是实体权利义务裁断,管理者都不应介入或干预,只能依法定程序进行监督,实现审判权与审判管理权的分离。所谓程序管理,就是从立案、分案排期到庭审、合议、裁判文书的制作、送达,都按照法律规定的程序进行,包括在每个环节上的行为都有相关的法律规定进行规范。那么程序管理主要就是对怎样按照规定办理提出管理要求,程序管理就应当管到这儿。程序自治和实体自治相结合是应当在既有审判又要加强审判管理的前提下要坚持的第一个非常重要的理念。

(二)实体自治与执法标准统一相结合

实体自治不是绝对的,应当树立一种实体自治与执法标准统一相结合的理念。也就是强调案件判决标准要统一,不允许类似案件的结果却相差甚远,甚至是相反。按照常理也应该同样的事情同样处理,更不用说法院判案了。实体自治是相对的,还必须有个协调机制使执法标准得以统一,否则,法律就没有了权威,司法也没有了权威。

(三)案件管理与司法能力提高相结合

执法办案是法院第一要务,案件裁判情况是评价司法好坏的着眼点和落脚点,因此,从加强案件管理入手,是实现司法公正目标最直截了当的措施。但如果只盯住案件管理,忽视司法能力的提高,则不免急功近利,使审判工作缺乏后劲和潜力。案件能否依法公正处理,司法能力高低是根本性的制约因素,司法能力的培养是司法后续发展、持续发展、良性发展的根本保证。司法能力的提高是一个长效机制,需要采取多种途径和手段。一手抓案件管理,一手抓司法能力提高,并以司法能力的提高,促进案件裁决水平的提升,以本治标,标本兼治,才能保证司法公正并非“昙花一现”。司法能力的提高是“本”,办案的水平是“标”,司法能力提高了,办案水平就自然上去了。案件管理是显性的,司法能力提高是隐性的。对显性因素的管理容易出成效,而隐性因素的提高却很慢。

三、审判管理的内容和机制构建

一般来说,审判管理主要有五种方式:流程管理、效率管理、质量管理、层级管理和绩效考评。同时还应该包括以下几项内容:一是审判运行态势分析,这是审判管理非常重要的方式;二是审判组织和审判主体的管理;三是执法标准的统一。

(一)流程管理

案件流程管理是人民法院为提高审判效率,防止人员主观操作案件的分配,而将所有案件进行分类,针对不同案件设置不同的办理程序的一种客观性管理案件的机制。该管理的突出特点在于办案流程由电脑通过节点加以控制。首先在立案环节,利用管理软件自动分案,将案件均衡地分配给办案人员。一旦办案人员接受案件后,其办案流程即受到电脑系统软件的监控。节点控制通过办案时限进行管理,在规定时间内必须完成所接受的案件,时限将至时,计算机系统会自动对办案人员提示,若超出时限,案件将会被“冻结”。冻结后的案件,办案人员需要向审判管理的相关人员提出申请,才能解除案件冻结程序,继续对案件进行办理。通过这种控制程序,缩短了法律上规定的办案时间,提高了工作效率。在实践中,流程管理执行效果显著,四川省高级人民法院将所有案件分为8个类型,并根据案件类型设计38个流程管理阶段、106个工作节点、76个监控节点。[2]在一些法院,每一起案件,从立案、评查、执行、归档、统计各个环节均在网上运转,严格控制审限延长、中止、扣除三类情况,方便院、庭长对案件审判进程进行管理与监督。[3]

(二)效率管理

效率管理在很多时候主要是用流程管理的审限来控制,但是这两者不完全等同。效率管理还包括对下级法院的案件繁简分流,比如说简易程序的适用。

均衡结案是我们需要着重强调的,均衡结案就是要杜绝年底突击结案。突击结案的危害是多方面的,而其形成原因也是多方面的,它反映出审判流程管理和监督上诸多的问题。均衡结案不仅是个法院内部的事,而是关系到法院公信力的大问题。均衡结案的要求是非常有意义的,这项工作做得越好,就越能减少当事人对法院的合理怀疑,越有利于法院裁判公信力。

(三)质量管理

目前案件质量评查主要分为常规案件评查、重点案件评查、专项评查三大类。 案件质量评查的目的是什么?有两个目的:一是查找问题,二是制订整改措施。所谓查找问题,不只要限于程序性的问题,更重要的还是看案件的实体结果处理得对不对。因为案件评查是个内部机制,要和再审程序区别开来,也就是说在案件评查过程中发现问题,并不是为了要改判这个案子,而是为了以后避免发生类似的问题,将这类问题的执法标准统一起来。也就是说,在发现问题的同时,对于程序性问题尽量进行弥补,而对于实体处理,案件评查程序是不能对其改动的。也就是说从执法标准统一的角度来发现问题,并且尽量避免将来发生问题,主要还是起到预防的目的。除此之外,评查过程中经常会发现很多好的经验做法,发现好的经验做法必须进行推广,这个方面也是审判管理工作很重要的一个方面。

(四)层级管理

层级管理既包括上下级法院也包括本院内部的管理。本院管理中的层级管理主体主要包括审委会、院长、庭长、审判长等,对于上下级法院的层级管理,无非就是审级管理。曾经一度强调还权于审判组织,尤其强调还权于合议庭,以至于院长、庭长都不敢管案子了,唯恐侵犯了独立裁判权。而对审判权放开了一段时间后,现在对这个问题又有了重新的认识,想从加强层级管理的角度加强对审判权的管理。加强层级管理也包括使用一些行政管理的手段。而当前强审判管理的突出特点之一是明确提出加强审判的“层级管理”,要求“院、庭长监督指导办案”。虽然也讲尊重审判规律,但在强调院、庭长保障案件质量尤其是重点案件质量的责任之下,不可避免地使行政权介入审判过程,并使审判活动中的行政元素得到强化。而且审判绩效考核,本质上属于自上而下的管理方式,其强化过程也会促使法院活动中行政元素的活跃与行政功能的强化。[4]但是从案件质量的管理就不能靠行政手段,院庭长对案件质量的管理就是指导和监督作用。院庭长的指导权限实质上非常有限,院庭长是不能突破法律的规定,无故将自己对案件的意见施加于合议庭,更不能凌驾于合议庭意见之上。如果不同意合议庭的意见,可以通过正当的程序提交审委会研究。对于上下级法院的层级管理,主要就是审级管理,一个渠道是通过审理上诉案件对案件进行指导和监督,另一个渠道就是有权限的上级法院可以通过制订和下发统一的执法标准对下级法院的案件质量进行指导。

(五)绩效考评

绩效考评至少应有三个考评机制:一是上级法院对下级法院整体情况的监督评价机制,二是本院机关内部对于庭室的考评机制,三是对法官及其他工作人员的考评机制。我省法院系统的绩效考评很大程度上依赖于审判质效评估体系,该评估体系将审执工作按照二十六项指标进行综合考核,最近最高法院发布了案件新的审判质效考评体系,更加完善了各项指标的标准和数据的合成方法,使考评数据更加合理、科学。审判运行态势分析是审判管理的一个非常重要的内容。所谓的审判运行态势分析不只是研究室根据统计数据描绘出来的一个关于收结案急剧上升或急剧下降了那样的统计分析图表,那是一个总体的、宏观的统计分析,还包括一些有针对性的专项的分析,这种专项或专题的运行态势分析工作主要工作在各个业务庭。审判运行态势分析就是要紧紧贴近法院审判工作实际,围绕审判评估体系的各项评估指标的运行情况和审判管理的着力点深入细致地开展分析研究。审判态势分析报告是区别于审判调研文章和统计调研分析,它是对审判运行过程中呈现出来的一些指标特征其动态的成因进行分析,并提供动态的解决方法,以便及时纠正审判管理运行过程中出现的种种问题。

(六)执法标准的统一

实际上,改发案件应该是统一执法标准的一个最为正当合法和正常的途径,现在的问题是这个途径怎么运用好它。对于发改案件应建立重点评查机制,查找发改案件的原因,同时建立发改案件上下级法院信息反馈机制,上下级法院要针对发改案件进行很好的沟通和分析讲评。上级法院要让下级法院明白这个案子发改的理由,一是让下级法院服气,更重要的是让下级法院能够接受这种判案标准,以便执法标准的统一,并不断提高办案质量和效果。

实现执法标准统一的另外一个途径是案件质量评查。案件质量评查一定要着眼于执法标准的统一。

总之,需要强调的是,就目前来讲,审判管理的核心主要有以下两个大的方面:一是建立健全专门的审判管理机构,这是从总体协调的角度来说的;二是管理机制的创新。

四、审判管理结果的运用

审判管理结果的直接运用就是对发现的审判工作中产生的问题及时通报整改,这是最直接的运用。审判管理结果的间接运用,间接运用的第一个方面就是将审判管理考核结果与评先树优和晋职晋级相挂钩。如果审判管理结果不与这些对法官有实际影响的因素挂起钩来,管理就肯定收不到好的实效。管理就像高考这个指挥棒,如果光片面地强调提倡素质教育,但不改变高考这个指挥棒是永远也达不到应有的效果。关于这两者的关系,类是于审判管理与审判质量的提高是一个道理。审判管理结果在这方面的运用在很大程度上决定着审判管理工作是否能够抓出成效。

审判管理结果的另一个间接运用就是必须用管理结果与司法人力资源的调配挂钩。首先是法院内部的人员配备,也就是说综合部门人员的配备和审判一线人员的配备是不是合理?不同业务庭之间的人员配备是不是合理?每个法院把内部的人力资源调配好了将会极大的提高法院的审判能力,一些法院的确是存在案多人少的矛盾,但有些法院出现法官负荷过大的根本原因是法院内部挖潜不够。因此,解决目前许多法院面临的案多人少问题的关键是通过强化审判管理,合理配置人员,优先配足配强审判一线的法官



[1]龙宗智《法学研究》2011年第4期,审判管理:功效、局限及界限把握。

[2]本部分内容参见四川省高级人民法院:《审判管理理论与实务论坛交流材料选编》(内部资料)2010年版第16页。

[3]本部分内容参见四川省高级人民法院:《审判管理理论与实务论坛交流材料选编》(内部资料)2010年版第95-96页。

[4]龙宗智《法学研究》2011年第4期,审判管理:功效、局限及界限把握。

来源:高坪区法院研究室
责任编辑:何晓斌